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吴平:如何有效推进和完善生态弥补?

宣布日期:2019/07/02 点击量:1763

颁发时间:2018-01-16 来历:中国财务 作者:吴平

□ 吴平  国务院成长研究中心资源与情况政策研究所

人类的经济、社会系统都是成立在生态系统上,并与其“共存共荣”。生态系统良性运转是人类社会可持续成长的前提。长期以来,生态情况问题之所以难以处理,在很大水平上是因为受益者、掩护者、破坏者、受损者之间的经济、生态好处未能实现公道分派。生态弥补正是按照生态系统办事价值、生态掩护本钱、成长机会本钱等因素,综合运用行政、经济、法令手段,形成生态破坏者赔偿、受益者付费、掩护者与受损者取得公道弥补的运行机制,以实现生态好处的分派正义和生态责任的公道担当。完善生态弥补制度,对实施主体成效区战略,增进生态扶贫,谋划绿富双赢,使“绿水青山”真正成为“金山银山”具有重要意义。

生态弥补的实践与探索

在国际上,生态弥补相对应的称号是“生态办事付费”。总体而言,生态弥补的国际实践主要分为两种模式:

一是政府主导模式,包含生态弥补基金、生态弥补税、区域转移支付和流域协作等。该模式的主要特征为政府采办与主导、由政府机构办理、实施范围大、目的多样化、支付方法和标准统一及效率较低。例如美国的耕地掩护性蕴藏计划(CRP)、墨西哥水文情况办事支付项目(PSAH)和英国情况敏感地带项目(ESA)、农村办理计划(CSS)等。

二是市场主导模式,包含绿色偿付、配额买卖、生态标签体系、排放许可证买卖和国际碳汇买卖等。该模式的主要特征为生态办事使用者或受益者付费、自愿性、由中介机构办理、实施范围小、目的单一、弥补方法多样、效率较高。例如厄瓜多尔的PROFAFOR碳封存项目、玻利维亚的LosNegros流域掩护项目和法国Vittel水掩护项目。这些生态弥补的实践由于法令标准健全、政府支付能力较强、产权制度完善、市场机制成熟、多方主体参加等因素都取得了一定效果。

自二十世纪七八十年代起,我国四川、云南等省就开端了生态弥补的实践。从二十世纪九十年代中前期开端,在森林、草原、矿山等多个范畴展开试点,生态弥补实践得以疾速推进。四川、陕西、甘肃三省率先展开退耕还林工程试点,2002年扩大到20多个省区。广东、福建等省份展开了流域生态弥补试点。深圳市于2007年开端对大鹏半岛展开生态弥补,通过财务转移支付的方法,对大鹏半岛近1.7万的原村民发放生态掩护专项根本补贴,补贴数额达每人每月1000元,激起了原村民的积极性,使大鹏新区的生态情况取得改良。2011年,在财务部、环保部的牵头下,浙江和安徽在新安江流域展开了为期三年的全国首个跨省流域生态弥补试点。中央及此两省配合出资,按照年度水质是否达到查核标准来确定资金的拨付。新安江流域三年总体水质为优,适合水质查核要求。近年来,九洲江、汀江—韩江、东江等跨省流域横向生态弥补也逐步推进。这些实践有助于实现区域成长过程双赢、成长机会公道、成长成果同享。

生态弥补推进的制约因素

(一)生态弥补专项法令缺失,现有标准过于原则、分离。一是缺乏生态弥补的专门立法。虽然《生态弥补条例》在2010年就被列入立法计划,但因所涉及的好处关系庞杂,弥补原则、范畴、主体、资金、方法、对象、绩效评估等核心内容尚在探索之中,招致条例迟迟未能出台,使得生态弥补难以取得有效、全面落实。二是现有生态掩护标准过于原则、分离,不成体系,难以形成制度协力。《情况掩护法》、《草原法》、《森林法》《矿产资源法》等法令律例唯一关于生态弥补的原则性法则,可操纵性差;处所律例、规章多集中在森林、矿产范畴,覆盖面窄,且效力位阶低下,难以为生态弥补提供充分的法令依据。

(二)生态弥补范围窄、标准低、方法少、资金渠道单一且监管缺乏。一是现有生态弥补主要集中在森林、草原、矿产资源斥地等范畴,流域、湿地、海洋、土地、荒凉等生态弥补尚处于起步阶段,大气等范畴尚未纳入。二是目前的弥补标准普遍偏低,不克不及完全弥补生态掩护本钱和成长机会本钱,遑论生态系统办事价值。三是生态弥补方法单一。目前,生态弥补主要以资金补贴为主,产业搀扶、技巧援助、人才支持、失业培训等政策、实物、技巧及智力弥补方法未取得重视和推广。四是生态弥补资金渠道单一且监管缺乏。目前资金主要来历于中央财务转移支付,区域之间、流域上下漫漫游之间、不合社会群体之间的横向生态弥补成长缺乏,生态产品的市场买卖机制很不健全。部分地区对生态弥补资金的使用并未到位,挤占、挪用资金的现象仍有产生。

(三)产权制度、监测体系、计较办法等根本支撑内容亟待完善。一是产权制度不健全。产权清晰是分派受益、认定弥补、确认权责的前提,而我国自然资源资产产权制度尚存在主体缺位、鸿沟模糊等问题。产权制度不完善将会招致资源的打劫性使用,受益者与掩护者、破坏者与受损者的权责鸿沟模糊,难以实现生态效益的公道和有效分派。二是监测体系不完善。以后,生态监测职能分离,监测网络割裂,监测办法多样,监测指标各别,监测人员、技巧、经费等能力扶植缺乏。三是计较办法不统一。机会本钱法、意愿调查法、市场法等确立生态标准的办法尚未形成共鸣,影子工程法、当量法、市场价值法等多种计较生态办事价值的办法也存在争议。

如何有效推进和完善生态弥补?

生态弥补实质是实现成长成果的再次分派和资源蛋糕的重新切割,是增进经济转型、社会公道、生态优化协调统一的有效方法,必须果断不移地推进生态弥补。

(一)立法先行是生态弥补标准化的底子包管。一要尽快出台《生态弥补条例》及其实施细则和技巧指南。顶层设计上要明确生态弥补的原则、范畴、对象、标准、法度、资金来历、查核机制、责任追究、主体权利义务等外容,为生态弥补的标准运行搭建完整的法令框架,提供完善的制度包管。二要修订相关法令律例,使之与生态弥补专项立法衔接适当,形成水、土、林、草、海、荒凉、湿地等全方位、多层次、广覆盖的生态弥补机制。

(二)弥补标准、范围、资金来历、方法的多元化是生态弥补全面实施的关头所在。一要成立系统、静态的生态弥补标准。针对草原、森林、矿产、荒凉、流域等范畴及重点生态成效区的各自特点,辨别制定生态弥补标准,形成系统的生态弥补标准体系。实施期间,按照掩护效果、政府财力、社会经济等情况变动,适时调整生态弥补标准。二要扩大适用范围、拓宽资金渠道、丰富弥补方法,实现多元化的生态弥补机制。在森林、矿产、草原、流域等范畴取得的试点经历根本上,逐渐推广应用到大气、湿地、重点生态成效区,以实现生态系统的整体掩护。加大财务支持力度,优化财务支出布局,完善排污权、水权、碳汇买卖等市场化弥补机制,鼓动勉励及引导民间资本的参加,逐步成立政府引导、市场推进、社会参加的多元投融资渠道。除资金弥补,对口协作、产业转移、人才培养、共建园区等受益地区向掩护地区所提供的多样化横向弥补方法应当大力提倡。多元化弥补方法有利于培养被弥补地区的“换血”和“造血”成效,有助于贫困地区取得财务弥补、成长生态经济、扶植根本设施、培养相关人才、掩护生态情况从而脱贫致富。

(三)健全产权制度、完善监测体系、强化技巧支撑是生态弥补有序、切确、高效展开的有力包管。一要健全自然资源资产产权制度。生态弥补所采纳的不可是行政规制手段,还有市场运行方法,对公共资源最优配置的前提就是明晰产权。主体权利义务平衡、产权鸿沟清晰、权能完整、好处分派公道的产权制度有利于展开生态弥补。二要完善生态监测体系。通过健全生态监测机制,标准监测办法,完善监测指标,操纵智能化、标准化的监测技巧形成统一的监测网络,增强监测协力,提供完整、一致、静态的监测信息。三要强化技巧支撑体系。增加地理信息技巧等研究及应用力度。如通过自动遥感分类东西,明确资源操纵格局的变动,形成生态资产清单,构建自然资源资产欠债表,实现单位面积价值量与生态弥补挂钩的精密化办理。明确并统一生态标准和计较生态办事价值核算办法,积极探索定量化的生态弥补评价体系。

(四)强化过程监督、健全绩效评估、调动社会参加是生态弥补切实推进的坚实后台。一要强化监督追责。成立生态弥补协调机制,量化各部分的权责,增强对重点范畴和区域资金分派使用情况的监督查抄力度,对落实不力的情况,启动监督问责机制。二要健全绩效查核评估。明确按期对生态弥补停止静态查核,对践行杰出的地区,增加政策倾斜和资金嘉奖;对落实不力的地区,削减政策搀扶帮助和资金支持。三要调动社会参加。加大生态弥补宣布道育力度,构建地下公道的弥补法度,充分阐扬媒体的监督作用,提升"大众支持生态弥补的意识,引导各类受益主体履行生态弥补义务,催促办理者切实履行生态治理责任。